Van 9 años y contando: este es el tiempo que le ha tomado a Colombia dar un salto en su manera de enfrentar el contrabando y la falsificación de licores y cigarrillos, un mal que genera pérdidas millonarias a los departamentos y que afecta, finalmente, a los ciudadanos. Mientras que desarrollar la solución tecnológica que ya existe para atacar estos flagelos solo tomó 3 meses, el resto del tiempo se ha perdido en discusiones políticas, presiones burocráticas y empresariales, manifestaciones públicas de apoyo que no se concretan en la realidad, y dilaciones que solo han beneficiado a los delincuentes y a los corruptos.
Solo por la importación ilegal de licores, cigarrillos y cerveza, la Dian estimó que en 2010 la evasión alcanzó los 158 millones de dólares, una cifra que según la firma Euromonitor llegó a los 650 millones de dólares en 2017.
La problemática ha sido identificada desde antes de 2009 por el Gobierno Nacional, la Dian, la Federación Nacional de Departamentos (FND), los departamentos mismos, las fábricas de licores y tabaco y los demás actores del sistema. Todos saben que el contrabando y la falsificación se favorecen de la descentralización de los controles (pues para los delincuentes resulta fácil ‘saltar’ de un departamento a otro y eludir a las autoridades) y de las prácticas obsoletas, como el envío mensual de los departamentos a la FND de cajas llenas de papeles para conciliar los registros del consumo y cobrar los impuestos correspondientes.
Pero hoy, a diferencia de hace una década, la FND cuenta con la Plataforma Centralizada de Información de Impuesto al Consumo (PCI), entregada por la firma Thomas Greg & Sons en enero de 2017. El problema es que solo 6 de los 32 departamentos y el Distrito Capital la están utilizando, por lo cual sus grandes promesas no se han podido llevar a la realidad.
Y estos beneficios no son pocos: en lo operativo, conectar a los 32 departamentos en una única plataforma permitiría identificar casi de inmediato y cruzar información sobre las transacciones en el mercado de licores y tabaco, minimizar errores que hoy son frecuentes por los procesos manuales o separados entre departamentos, tener cuenta de cobro electrónica en tiempo real de los productos importados y, por ende, mejorar notablemente los ingresos de las rentas provenientes del impuesto al consumo.
Y un beneficio adicional: con toda la información que podría generarse en esta plataforma, los departamentos y el Gobierno Nacional podrían entender mejor estos delitos y los fenómenos que se generan alrededor de ellos, tener cifras mucho más precisas y generar operativos más efectivos en las regiones, y desarrollar políticas públicas de mediano y largo plazos para enfrentar con mayor efectividad el contrabando y la falsificación. Finalmente, es una oportunidad para fortalecer la interoperatividad con entidades del orden nacional. Poder adelantar estudios de impactos en cambios normativos, de tarifas y proyecciones (basados en las estadísticas generadas por la plataforma).
Momentos clave del proyecto.
Estos delitos ocurren desde hace décadas, pero fue en 2009 cuando se dieron los primeros pasos para enfrentarlos con seriedad. El Gobierno de Colombia, los 32 departamentos –por medio de la FND– y el Distrito Capital, junto a la multinacional Philip Morris de Colombia y su filial Compañía Colombiana de Tabaco, suscribieron un acuerdo de inversión y cooperación, en el que las empresas harían una contribución en pesos colombianos equivalente a 99 millones de dólares.
Todos trabajarían, entre otros objetivos, para combatir el contrabando y la falsificación de licores y cigarrillos.
[su_pullquote align=”right”]Mientras que el proyecto Sunir estimaba una inversión de $252.000 millones por su montaje y operación por 3 años, y cada año los departamentos invierten 8.000 millones en arriendo de software, la plataforma PCI costó en total $17.690 millones.[/su_pullquote]
Un año después, antes de finalizar el mandato de Álvaro Uribe Vélez, el Gobierno Nacional creó el Susir (Sistema Único de Señalización Integral y Rastreo), pero este fue demandado por los departamentos, porque entregaba a la Dian el control del impuesto al consumo, y consideraron que esto violaba su autonomía fiscal.
En 2011, durante el gobierno de Juan Manuel Santos, se creó el Sunir (Sistema Único Nacional de Información y Rastreo), con los mismos fines y para el cual se estimaba un presupuesto de $252.000 millones por su creación, infraestructura tecnológica y operación entre 2012 y 2014. En 2013 se asignó su administración a la Dian y tiempo después el entonces director de la entidad, Juan Ricardo Ortega, le dijo a El Espectador: “El Sunir solo tiene enemigos, nadie quiere que salga porque aquí hay intereses económicos muy grandes. (…) Por su audacia y por lo ambicioso en cuanto al aumento de recaudo de impuestos y control de contrabando, toca lógicamente intereses”.
Pese a los obstáculos y los consecuentes retrasos, tanto las entidades públicas como algunos proveedores tecnológicos avanzaban en sus planes para desarrollar esta plataforma. Pero en octubre de 2015, el artículo 159 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 estableció que la Dian ya no sería la administradora de este sistema de información.
La Federación Nacional de Departamentos desde 2013 comenzó a revisar lo relacionado con sistemas de información, en 2015 efectuó mesas de trabajo con departamentos alrededor del tema y socializó documentos al respecto. Ya en 2016 la Procuraduría General de la Nación convocó mesas de trabajo para abordar la problemática de la interconexión entre departamentos y la plataforma de importados, de las que quedaron tareas concretas para lograr esa interconexión.
Con estos antecedentes, el proyecto fue retomado en 2016 por la Federación Nacional de Departamentos, desde su Programa Anticontrabando (el ya mencionado acuerdo de inversión y cooperación de la FND, el Distrito Capital, Philip Morris y su filial). La contribución se concretó y el proyecto de plataforma PCI se ejecutó como parte de este acuerdo de cooperación.
El proyecto identificaba necesidades como la interoperabilidad entre los sistemas de rentas de los departamentos y la FND, la trazabilidad de la información de la movilización de productos en el territorio nacional, el intercambio de información entre autoridades nacionales y territoriales, fabricantes, importadores y transportadores.
La FND inició un estudio técnico y recibió 8 propuestas preliminares, entre ellas las de compañías como Cadena, Bancolombia en alianza con Sistemas y Computadores, Zeitek Canada, GTS, Securikett y Thomas Greg & Sons. Salvo esta última propuesta, las demás no ofrecían una solución integral ni podían cumplir con los tiempos esperados en el proyecto, estimados en 3 meses, según documentos públicos del proceso.
Thomas Greg & Sons, una compañía con más de 30 años de trayectoria en el desarrollo de soluciones tecnológicas y en proyectos relacionados con impuestos al consumo, hizo además una demostración de un sistema desarrollado con base en el Sunir y mostró su experiencia en el manejo de impuestos en departamentos como Cundinamarca, donde su plataforma generó un aumento importante de recaudo del impuesto al consumo. Derivado del análisis y la revisión por parte del equipo técnico de la FND y de su director ejecutivo, Amylkar Acosta, con aprobación de la Junta Directiva de la federación, se contrató a esta compañía.
A pesar de que se trataba de recursos privados, la FND decidió realizar el procedimiento de contratación de la Ley 80 para garantizar más transparencia. El contrato se firmó el 31 de octubre de 2016, por una cuantía única de $17.690 millones (frente a los $8.000 millones que cada año pagan los departamentos por arriendo de software, o frente a los $252.000 millones estimados en 2011 para el Sunir, aunque sin incluir la infraestructura física). El 15 de febrero de 2017, el proveedor le entregó formalmente a la FND la Plataforma Centralizada de Información de Impuesto al Consumo (PCI).
Como hechos relevantes, el software se entregó con su documentación técnica, el código fuente (de tal manera que la FND podría contratar con terceros su operación, soporte y mantenimiento), y la cesión de los derechos patrimoniales. Es decir, el software es de la FND, no de su proveedor (contrario a lo que ocurre en numerosos contratos de esta índole, en los que el proveedor sigue siendo dueño y único autorizado para dar soporte y actualizar las plataformas).
Tras la renuncia de Amylkar Acosta de la Dirección Ejecutiva de la FND, su sucesor, Plinio Olano, pidió a la Procuraduría y a la Fiscalía que iniciaran averiguaciones sobre el contrato firmado entre la federación y Thomas Greg & Sons, con el fin de lograr un proceso de empalme con la administración anterior bajo los mayores estándares de transparencia y de cara a la opinión pública. Las entidades de control no encontraron ninguna irregularidad en el contrato.
Este año, tras las investigaciones alrededor del proceso de contratación, la FND contrató un proceso de auditoría forense independiente, que evaluó el funcionamiento técnico de la plataforma y encontró que no solo cumple todas las obligaciones y de las características exigidas, sino que certificó su completa operatividad.
En agosto pasado, el contrato en mención se liquidó cumpliendo las revisiones técnicas y jurídicas por parte de la entidad, y ahora la plataforma y su operación están en manos del a FND.
Pero si la plataforma PCI se entregó a comienzos de 2017, con toda la documentación y el código fuente, y una auditoría forense confirmó que funciona, ¿por qué no ha entrado en plena operación? Además de los obstáculos generados, según dice Acosta, por una ‘maniobra politiquera’ para sacarlo de la federación, y a intereses particulares y quejas de empresas que no lograron ser escogidas en el proceso, también hubo fallas en la implementación por parte de la FND.
En concreto, la Federación Nacional de Departamentos no invirtió en la infraestructura física (un ‘data center’), imprescindible para ejecutar el software desarrollado. Thomas Greg & Sons, ante la situación, decidió prestar valores agregados mientras lo hacía la entidad, con el único fin de que la plataforma PCI se pusiera en marcha. Al respecto dispusieron de servidores propios (la infraestructura), el soporte y el mantenimiento “sin contrato o cobro alguno, para lograr que la plataforma despegara”. Al respecto, voceros de la entidad aseguraron que han dispuesto “una inversión estimada de $30 millones al mes, para un total a junio de 2019 de $900 millones”.
Y aun así, pese a que se entregó la plataforma y se brindó la infraestructura que no ha montado la FND, esta todavía no es aprovechada por los 32 departamentos. Solo 6 de ellos, Bolívar, Cauca, Córdoba, Cundinamarca, Norte de Santander y Tolima, la han adoptado. Y, si bien algunos de ellos están entre los departamentos que mayores volúmenes manejan en este negocio, y suman cerca del 60% de este, el impacto y el logro de los objetivos planteados es mínimo frente a lo que ocurrirá cuando los otros 26 departamentos se suban a la plataforma.
Sin embargo, no están claras las razones por las que estos 26 departamentos sigan reacios a usar el sistema, pese a los beneficios evidentes de hacerlo y a las recomendaciones y solicitudes del proveedor y de la propia FND. Lo cierto es que, con la transparencia del proceso y los resultados positivos de todos los análisis, el director ejecutivo de la FND, Carlos Camargo Assís, quien asumió el cargo en septiembre del año pasado, ya ha manifestado su interés por dar un impulso definitivo a la plataforma.
En 2019, la FND hizo una revisión detallada del contrato (auditoría con alcance total del contrato, obligaciones técnicas y jurídicas), que como resultado la liquidación del contrato entre junio y julio, que se firmó el 2 de agosto pasado, y que incluye el acuerdo de que la plataforma entrará en plena operación y a ella se conectarán todos los departamentos, el proveedor Thomas Greg & Sons suministrará la infraestructura hasta septiembre de 2020, y la administración de la plataforma correrá por cuenta de la FND.
Lo cierto es que, después de un largo proceso de años, Colombia podría dar ese esperado salto en su lucha contra el contrabando y la falsificación de licores y cigarrillos, y de esta forma lograr un gran incremento en el recaudo de impuestos al consumo, que se traduciría en una mayor inversión social y en más bienestar para los colombianos. Los departamentos tienen la palabra.
Mitos y realidades sobre la PCI
Según voceros de Thomas Greg & Sons, estos son algunos mitos que se han generado alrededor de la plataforma y que han influido en los retrasos en su adopción:
- Mito: Los departamentos tendrán que abandonar todo su software.
Realidad: PCI no remplaza el sistema actual de los departamentos. La operación del día a día no cambia. - Mito: Los departamentos dependerán de la FND y del proveedor de la PCI para poder manejar sus rentas.
Realidad: Los departamentos conservan su total autonomía, y pueden seguir contratando sus operadores con libertad. - Mito: La información de impuesto al consumo pasa a ser propiedad del proveedor de la plataforma.
Realidad: La información sigue siendo propiedad del departamento y compartida en la Plataforma Propiedad de la FND para los objetivos planteados. - Mito: El proveedor tiene el control de la información y de la plataforma.
Realidad: La plataforma es propiedad de la FND –que ya tiene su propiedad intelectual y el código fuente–, y por tanto esta y sus departamentos son los dueños y quienes tienen el control.
